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Systeme und Verfahren zur Rückverfolgbarkeit

Informative „Systeme und Verfahren“ zur Rückverfolgbarkeit nach Art. 18 BasisVO

von Dr. jur. Burkhard Oexmann, Rechtsanwalt in Lippetal

1.

Nach Artt. 18 Abs. 1, 65 der „Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit“1 (kurz: BasisVO) ist seit dem 01.01.2005 die Rückverfolgbarkeit von Lebens- und Futtermitteln, von der Lebensmittelgewinnung dienenden Tieren und allen sonstigen Stoffen, die dazu bestimmt sind oder von denen erwartet werden kann, daß sie zu einem Lebensmittel oder Futtermittel verarbeitet werden, in allen Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen sicherzustellen. Die Lebensmittel- und Futtermittelunternehmer müssen in der Lage sein, jede Person festzustellen, von der sie ein Lebensmittel, Futtermittel, ein der Lebensmittelgewinnung dienendes Tier oder einen Stoff, der dazu bestimmt ist oder von dem erwartet werden kann, daß er in einem Lebensmittel oder Futtermittel verarbeitet wird, erhalten haben. Dazu müssen die Unternehmer „Systeme und Verfahren“ einrichten, mit denen diese Informationen den zuständigen Behörden auf Anforderung mitgeteilt werden können (Art. 18 Abs. 2 BasisVO). Die Lebensmittel- und Futtermittelunternehmer richten „Systeme und Verfahren“ zur Feststellung der anderen Unternehmen ein, an die ihre Erzeugnisse geliefert worden sind. Diese Informationen sind den zuständigen Behörden auf Anforderung zur Verfügung zu stellen (Art. 18 Abs. 3 BasisVO).

2.

Die Rückverfolgbarkeit im Sinne des Art. 18 BasisVO dient drei Funktionen, nämlich

• der Feststellung der Warenherkunft („one step up“)

• der Feststellung der Warenabgabe („one step down“)

• der Information der zuständigen Behörden.

3.

Derartig umfassende Dokumentation zum Zwecke der Transparenz in der Landwirtschaft ist nicht neu. Zu jährlichen Aufzeichnungen sind Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe u.a. nach § 7 DüngeVO2, § 4 Abs. 1 der Lebensmittelhygieneverordnung3, § 19 Abs. 1 Pflanzenschutz-gesetz4 verpflichtet.

4.

Für die Ausgestaltung der „Systeme und Verfahren“ zur Rückverfolgbarkeit gibt die BasisVO keine konkreten, d.h. im Detail ausgestalteten Vorgaben5. Meyer/Streinz6 nähern sich dem Begriff „Systeme und Verfahren“ mit dem Hinweis, gemeint sei „zumindest eine Dokumentation des Warenein- und –ausgangs durch gegliederte und geordnete schriftliche Aufzeichnungen in Papierform oder in elektronischer Form“.

5.

Die Konkretisierung des Begriffes „Systeme und Verfahren“ im Sinne des Art. 18 Abs. 1 BasisVO ist mangels Vorgaben des Verordnungsgeber mit Hilfe der Auslegung anzustreben. Dabei ist zunächst zu klären, welche Auslegungsmethoden überhaupt Berücksichtigung finden. Das Europäische Gemeinschaftsrecht wird im Hinblick auf seinen sui-generis-Charakter zwischen Völkerrecht und innerstaatlichem Recht eingeordnet; daraus leitet die Literatur die Auffassung her, bei der Interpretation des geltenden Europarechts müsse sowohl auf die völkerrechtlichen Auslegungsregeln als auch auf die Methoden der Verfassungsinterpretation in den Mitgliedsstaaten abgestellt werden7. Wegen des Ziels des Aufbaus einer kohärenten Gemeinschaftsrechtsordnung habe sich die Interpretation des Gemeinschaftsrechts eher am Vorbild der innerstaatlichen Auslegungsgrundsätze zu orientieren. Im Ergebnis werden folgende Auslegungswege beschritten:

• wörtliche Auslegung (philologische Interpretation) § geschichtliche Auslegung (historische Interpretation)

• Auslegung aus dem Zusammenhang (systematische Interpretation) § Sinnauslegung (teleologische Interpretation).

Damit sind die Kriterien der Auslegung nach deutschem Recht anwendbar, wie sie von La-renz8 wie folgt umschrieben sind:

• Wortsinn

• Bedeutungszusammenhang des Gesetzes

• Regelungsabsicht, Zweck und Normvorstellungen des historischen Gesetzgebers

• objektiv-teleologische Kriterien.

6.

Im Gemeinschaftsrecht9 gilt wie im völker- und im (deutschen) innerstaatlichen Recht10 der Grundsatz, daß der Text in seinem Wortlaut zunächst aus sich heraus auszulegen ist. Der normale und natürliche Sinn der Worte in ihrem unmittelbaren Zusammenhang des Satzes ist festzustellen. Der Begriff „System“ kommt aus der altgriechischen Sprache11 und steht für Gebilde, Zusammengestelltes, Verbundenes. System wird auch definiert als „das aus mehreren Teilen zusammengesetzte gegliederte Ganze“. Die ethymologischen Grundlagen des Ausdruckes „Verfahren“ liegen in der deutschen Sprache und stehen für festgelegte Art und Weise, eine Tätigkeit auszuführen. Der Wortsinn der Ausdrücke „Systeme und Verfahren“ ist derartig ein-eindeutig, daß differenzierende Wege zur Findung des Wortsinnes wie die Hermeneutik entbehrlich erscheinen.

7.

Die geschichtliche Auslegung (historische Interpretation) nimmt ihren Ausgangspunkt bei den Schreckensszenarien aus dem Lebensmittelsektor, nämlich insbesondere der BSE- und der Dioxinkrise. Das erstmalige Auftauchen der Bovinen Spongiformen Enzephalopathie (BSE) in den Jahren 1985/86 in der englischen Grafschaft Kent und der belgische „Dioxinskandal“ des Jahres 1999 zeigen, daß der Nachweis der Herkunft von Lebensmitteln und Futtermitteln für einen effizienten Verbraucherschutz, sichere Lebensmittel bereitstellen zu können, unverzichtbar ist. Das Konzept der Rückverfolgbarkeit im Sinne des Art. 18 BasisVO dient dem Notfallmanagement12, Lebensmittel aus dem Verkehr zu ziehen und – Gebot der konsumentenfreundlichen Transparenz – dem Verbraucher gezielte sowie konkrete Informationen über die betroffenen Produkte zu vermitteln. Die belgische Dioxinkrise durch kontaminierte Futtermittel konnte sich nur deshalb entwickeln und über die gesamte Lebensmittelkette ausbreiten, weil interne Kontrollen (Herstellungspraxis, Eigenkontrollen, Krisenpläne) und die Möglichkeiten zur Herkunftssicherung vielerorts fehlten13. Zur Behebung derartiger Mißstände sah die Europäische Kommission im „Weißbuch zur Lebensmittelsicherheit“14 einen neuen rechtlichen Rahmen erforderlich. Dabei stellt die Rückverfolgbarkeit im Sinne des Art. 18 Basis-VO einen Teil des in Art. 6 Abs. 3 BasisVO beschriebenen „Risikomanagements“ dar. Mit dem aus einem effektiven System der Rückverfolgbarkeit gewonnenen Daten ist die Grundlage dafür geschaffen, daß Produkte gezielt und präzise aus dem Handel genommen oder zurückgerufen, Verbraucher und Unternehmer angemessen unterrichtet werden, Kontrollbehörden Risikobewertungen vornehmen können und daß unnötige Störungen des Handels vermieden werden15.

8.

Die am Wortsinn und an der historischen Genesis orientierten Interpretationsmethoden zu den Begriffen „Systeme und Verfahren“ im Sinne des Art. 18 BasisVO korrespondieren mit den Erwägungen zur Vorbereitung dieser Verordnung; wiederholt ist die Rede von Vernetzung, wissenschaftlichen Informationen und Daten, transparenter Entwicklung des Lebensmittelsektors, der Risikokommunikation und des Risikomanagements. Genau diese Motive des Verordnungsgebers stehen im Vordergrund bei der Interpretation der Begriffe „Systeme und Verfahren“ zur Unterrichtung der zuständigen Behörden16.

9.

Indem der Verordnungsgeber in Art. 18 BasisVO die Begriffe „Systeme und Verfahren“ verwendete, wollte er im Sinne von Transparenz und Interaktion einer Vernetzung17 das Wort reden. Genauso wie in der ökologischen Nahrungskette Vernetzungen bestehen, will der Verordnungsgeber im Sinne von Transparenz eine parallele Informationsverknüpfung. Alle Teilnehmer der ökologischen Nahrungskette sollen im Bereich definierter Informationen miteinander verbunden (vernetzt) sein, um so den zuständigen Behörden ein effektives Instrument an die Hand zu geben, den Verbraucher umfassend zu informieren und in Fällen von Gesundheitsgefährdungen der Verbraucher rasch und gezielt zu intervenieren.

10.

Nach der Legaldefinition des Art. 3 Nr. 15 BasisVO wird „Rückverfolgbarkeit“ verstanden als die „Möglichkeit, ein Lebensmittel oder Futtermittel, ein der Lebensmittelgewinnung dienendes Tier oder einen Stoff, der dazu bestimmt ist oder von dem erwartet werden kann, daß er in einem Lebensmittel oder Futtermittel verarbeitet wird, durch alle Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen zu verfolgen“. Auch daran orientiert skizzieren Hesse/Seufert18 das „Modell des Informationssystems Landwirtschaft“ und postulieren, landwirtschaftliche Unternehmer lieferten ihre Eigendaten (Betrieb, Pflanzenproduktion und Tierhaltung) an einen Systemverwalter mit dem folgenden definierten Auftrag der Nutzung:

• Gewährleistung der Rückverfolgbarkeit im Sinne der Basisverordnung einschließlich Transport und Lagerung

• Erstellung eines „Gemeinsamen Antrages“ für Direktzahlungen

• Sicherung der erforderlichen Nachweis für Cross Compliance nach Verordnung (EG) Nr. 1782/2003

• Nachweis für Handelsstandards für den Warenausgang nach EUREPGAP oder Q+S

• Dokumentation zur Einhaltung der Kriterien für bundesspezifische Umweltprogramme

• Rechtssichere Beweisvorsorge.

11.

Die „Rückverfolgbarkeit“ im Sinne der Artt. 3 Nr. 15, 18 BasisVO ist Teil des Supply Chain Management19. Damit bezeichnet man ein unternehmensübergreifendes virtuelles Organisationsgebilde (Netzwerk), das als gesamtheitlich zu betrachtendes Leistungssystem spezifische Wirtschaftsgüter für einen definierten Zielmarkt hervorbringt. Zur Sicherstellung der jederzeitigen „Rückverfolgbarkeit“ sind unternehmensübergreifende netzwerkartige Informationssys-4

teme zu schaffen, die aus wenigstens zwei Säulen bestehen, nämlich kompatiblen EDVSystemen sowie einer standardisierten Datenlogistik. Bezogen auf den Hersteller von Lebensund Futtermitteln sind etablierte verordnungskonforme technische Fortschritte noch nicht feststellbar, wohl aber in der Diskussion mit Teilaspekten wie betriebliche Informationswirtschaft20, Dokumentationssprache21, Terminologie der Information und Dokumentation22.

Nicht umsonst befaßt sich die neuere lebensmittelrechtliche Literatur zunehmend mit den Problemkreisen Risikokommunikation und Risikomanagement im Rahmen der (staatlichen und/oder privatisierten) Lebensmittelüberwachung23.

12.

Die vom Landwirt sicherzustellende „Rückverfolgbarkeit“ hat auch eine beweis- und haftungsrechtliche Komponente. Seit dem 01.12.2000 haftet der Landwirt nach dem Produkthaftungsgesetz (ProdHaftG) verschuldensunabhängig für seine landwirtschaftlichen Erzeugnisse, welche nicht einer ersten Verarbeitung unterzogen wurden. Bisher war es für den Endverbraucher schwierig nachzuweisen, daß ein landwirtschaftliches Naturprodukt bereits vor der Verarbeitung fehlerbehaftet war. Dieses Beweisproblem hat sich durch Inkrafttreten der BasisVO geändert. Landwirte sind seit dem 01.01.2005 zur lückenlosen Dokumentation und Archivierung verpflichtet. Auch wenn das ProdHaftG eine Produktbeobachtungspflicht des Herstellers nicht kennt, wird diese durch die BasisVO für Erzeuger von Naturprodukten eingeführt. Die Folgen der Dokumentationspflicht sind weitreichend. Zum einen kann der Verbraucher nun den Nachweis leichter führen, daß ein Produkt in Sinne des Produkthaftungsgesetzes bereits vor der Bearbeitung fehlerbehaftet war. Gleichzeitig stellt eine lückenlose Dokumentation auch eine Entlastung für den Landwirt dar. Kann er nachweisen, daß das Produkt sachgerecht bei ihm angebaut, gelagert und transportiert wurde, führt er den haftungsbefreienden Exkulpationsbeweis. Bei einer lückenlosen Dokumentation werden sich gleichzeitig die Absatzchancen seiner Produkte verbessern. Da auch abnehmende Unternehmen zum Nachweis der Rückverfolgbarkeit der Produkte verpflichtet sind, werden Produkte mit ordnungsgemäßer Dokumentation anderen Erzeugnissen vorgezogen werden. In Anlehnung an den Arzthaftungsprozeß wird es bei einer unvollständigen Dokumentation gegebenenfalls zu einer Umkehr der Beweislast kommen. In diesem Fall muß nicht der Verbraucher nachweisen, daß das Produkt bereits vom Hersteller mit einem Fehler belastet war. Vielmehr hat der Landwirt zu beweisen, daß das Naturprodukt bei ihm mit dem geltend gemachten Fehler nicht behaftet war. Das folgt aus der Rechtsprechung, die zugunsten des Geschädigten eine Beweislastumkehr bei schuldhaftem Verstoß des Produktherstellers gegen seine Befundsicherungspflicht annimmt (ständige Rechtsprechung seit der Limonadenflaschen-Entscheidung des BGH vom 07.06.1988, VI ZR 91/87).

13.

Die „Luxemburger Beschlüsse“ des Jahres 2005 haben Direktzahlungen an landwirtschaftliche Betriebe eingeführt. Zentrale Elemente sind nicht nur die Entkopplung der Direktzahlungen von der Tier- und Pflanzenproduktion, sondern vor allem die Bindung des Betriebsinhabers an Kriterien des Umwelt- und Tierschutzes sowie der Lebensmittel- und Futtermittelsicherheit (Cross Compliance). Teil dieser Cross Compliance ist die vollständige Umsetzung der Verpflichtungen aus der BasisVO, so auch die Sicherstellung der Rückverfolgbarkeit nach Art. 18 BasisVO24. Damit wird die Einhaltung des Lebensmittelsicherheitsstandards in der Tier- und Pflanzenproduktion zu einem wesentlichen Entscheidungskriterium für die Auszahlung der betriebsgebundenen Direktzahlungen. Nur die den Anforderungen der BasisVO gerecht werdende innerbetriebliche Dokumentation der Produktionsprozesse verhindert finanzielle Kürzungen wegen Verstoßes gegen die Auflagen nach der Cross Compliance25.

14.

Bedient sich der Landwirt eines internen digitalen Dokumentationssystems, wird die bloße Eingabe etwaig standardisierter Daten durch den Landwirt in seinem PC dem Aspekt der rechtssicheren Dokumentation im Sinne des Art. 18 BasisVO nicht gerecht werden. Vielmehr stellen sich komplexere Anforderungen. Dazu ein Ausflug in die zivilrechtliche Haftung der Human- und Veterinärmediziner. Diese sind grundsätzlich verpflichtet, den Kern ihrer Diagnostik und Therapie schriftlich zu fixieren. Früher geschah dies ausschließlich handschriftlich und wurde als Urkundsbeweis im Sinne des §§ 415 bis 444 ZPO anerkannt. Schwierigkeiten ergaben sich in den vergangenen Jahren im Bereich der EDV-Dokumentation (digitalisierte Dokumentation), sofern Schutz vor dem Zugriff Unbeteiligter und/oder eine Fälschungssicherheit fehlte. Deshalb wurde § 10 Abs. 1 der Musterberufsordnung für Ärzte26 novelliert. § 10 Abs. 5 S. 1 MBO-Ä lautet nunmehr: „Aufzeichnungen auf elektronischen Datenträgern oder anderen Speichermedien bedürfen besonderer Sicherungs- und Schutzmaßnahmen, um deren Veränderung, Vernichtung oder unrechtmäßige Verwendung zu verhin-dern“. Überträgt man dieses Postulat absoluter Fälschungssicherheit bei der digitalen Dokumentation auf die informativen „Systeme und Verfahren“ zur Rückverfolgbarkeit nach Art. 18 BasisVO, wird deutlich, daß Landwirte ein System für die Dokumentation rechtssicherer Daten brauchen. Dabei könnte der externen Dokumentation der Vorrang eingeräumt werden. Am Markt befindet sich bereits wenigstens ein solches System, mit dem die Gefahr nachträglicher Veränderung oder gar Manipulation durch den Lizenznehmer ausgeschlossen ist. Die vom Landwirt eingegebenen Daten gelangen sogleich in den „Tresor“ des Providers. Dort sind sie zugriffssicher wie bei einer notariellen Aufbewahrung und können gleichwohl jederzeit von den nach der BasisVO installierten staatlichen Behörden eingesehen werden. Das bietet einen weiteren Vorteil gegenüber individueller Datensammlung; denn das System schafft einen digitalen Standard, den die Kontrollbehörden brauchen, um die für die Rückverfolgbarkeit erforderlichen Daten kurzfristig zu erfassen (Notfall-Management).

1 ABl. Nr. L 31/1 vom 01.02.2002 Verordnung über die Anwendung von Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen, Kultursubstraten und Pflanzenhilfsmitteln nach den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis beim Düngen (Düngeverordnung - DüV) vom 10.01.2006, Bundesgesetzblatt I 2006, 34 ff.

Lebensmittelhygiene-Verordnung vom 05.08.1997, Bundesgesetzblatt I 1997, 2008 Gesetz zum Schutz der Kulturpflanzen (Pflanzenschutzgesetz - PflSchG) vom 14.05.1998, Bundesgesetzblatt I 1998, 971, 1527, 3512

5 Leitfaden Rückverfolgbarkeit Seite 17 (Herausgeber: Bund für Lebensmittelrecht und Lebensmittelkunde e.V., Bonn; 2. Auflage 2006)

6 LFGB-BasisVO, München 2007, Art. 18 BasisVO Rdn. 18

7 Oppermann, Europarecht, 3. Auflage München 2005, Rdn. 680

8 Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 6. Auflage, Berlin u.a. 1991, Seite 320 ff.

9 Oppermann a.a.O., Rdn. 682

10 Larenz a.a.O., Seite 320

11CTUOTT|(Xa

12 Meyer/Streinz a.a.O., Art. 18 Rdn. 1

13 Europäische Kommission, Weißbuch zur Lebensmittelsicherheit vom 12.01.2000, KOM 1999, 719; Europäische Kommission, Leitlinien für die Anwendung der Artt. 11, 12, 16, 17, 18, 19 und 20 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 über das allgemeine Lebensmittelrecht vom 20.12.2004 (Schlußfolgerungen des ständigen Ausschusses für die Lebensmittelkette und Tiergesundheit)

14 Nachweis in Fußnote 13

15 Meyer/Streinz a.a.O., Art. 18 Rdn. 14

16 Hesse/Seufert, Entwicklung eines einheitlichen Informationssystems in landwirtschaftlichen Unternehmen für Anforderungen aus Rechtsetzung, Cross Compliance und Handelsstandards, herausgegeben von: Landwirt schaftliche Rentenbank, Frankfurt am Main, Mai 2007, Seite 149 ff.

17 Vernetzung ist ein Begriff aus der Systemtheorie. Ein System besteht aus einzelnen Teilen, die durch Ursache-Wirkungs-Beziehungen und allgemeine sowie besondere Systemeigenschaften miteinander vielfältig verknüpft sind. Bildhaft spricht man von einem „Beziehungsnetz“. Im Bereich der Informationstechnik bedeutet dies Infrastruktur zwischen elektronischen Geräten.

18 Entwicklung eines einheitlichen Informationssystems in landwirtschaftlichen Unternehmen für Anforderungen aus Rechtsetzung, Cross Compliance und Handelsstandards, Frankfurt am Main, Mai 2007, Seite 165 ff.

19 „Supply Chain“ deutsch: Versorgungskette, Lieferkette, logistische Kette, Wertsystem

20 Michelson, Betriebliche Informationswirtschaft, NfD 2002, 201

21  Semenova, Dokumentationssprache - Ja oder Nein?, NfD 2006, 157 Gering, Zur Terminologie der Information und Dokumentation, NfD 2007, 47

22 Nöhle, Risikokommunikation und Risikomanagement in der erweiterten EU, ZLR 2005, 297;

23 Gernau, Das neue Lebensmittelrecht - Kompetenzen und Verfahren - Die Sicht der Lebensmittelwirtschaft, ZLR 2007, 309; dazu Röhrich, Verfahrenstechnische Konsequenzen zur Reduzierung der Arbeitserledigungskosten in landwirtschaftlichen Unternehmungen bei Beachtung unabweisbarer fachlicher und rechtlicher Führungsgrößen, Diss. agr. Gießen 2006, Seite 48

24 Grundanforderungen an die Betriebsführung gem. Artt. 3 u. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003

25  Hesse/Seufert a.a.O., Seite 159

26 (Muster-)Berufsordnung für die deutschen Ärztinnen und Ärzte - MBO-Ä 1997 in der Fassung der Beschlüsse des 100. Deutschen Ärztetages 1997 in Eisenach, geändert durch den Beschluß des Vorstandes der Bundesärz tekammer am 24.11.2006.

Als Autor für Beiträge i.S.d. § 55 Abs. 2 RStV verantwortlich: Sozietät Dr. Oexmann, Rassenhöveler Straße 7, 59510 Lippetal Möglichkeit zur Kontaktaufnahme: Kontakt